Kompetencje rady gminy (cz.1)

Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy. Do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej . 

Wprowadzenie.

Radzie gminy art. 18 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) nadaje status prawny organu stanowiącego i kontrolnego. Przyznane ustawowe kompetencje domniemania właściwości rady gminy z punktu widzenia ustrojowego na tle ewentualnych sporów z organem wykonawczym stawiają radę gminy na szczególnej pozycji. Jednocześnie z kompetencji rady gminy należy wykluczyć regulowanie materii uprzednio ustanowionej przez ustawę, a więc zakres działania rady gminy określony w art. 18 ust. 2 u.s.g., exprssis verbis przyznany jest tylko jej, z oczywistym zakazem rozszerzenia kręgu kompetencji, z zasadą wyłączenia w tych sprawach wszystkich innych organów. W doktrynie prawa administracyjnego zauważono, że ustawodawca pominął stosowanie zwrotu „w szczególności”, który ewidentnie determinowałby otwartość kręgu kompetencji, tym samym w art. 18 ust. 2 u.s.g. posługuje się zasadą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny.

Kompetencje rady gminy

W art. 18 ust. 2 u.s.g., wyszczególnione zostały poszczególne grupy kompetencji rady gminy, do których należą min.:

1)      kompetencje organizacyjne,

2)      kompetencje planistyczne,

3)      kompetencje finansowe i majątkowe,

4)       kompetencje osobowe,

5)      kompetencje kierownicze i kontrolne.

 

Komentowany przepis określa ogólną własność przedmiotową rady gminy, we wszystkich sprawach, które pozostają w jej właściwościach. Zgodnie z orzecznictwem IV SA/Po 93/2008, „norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej”, zatem art. 18 u.s.g. jest przepisem stricte kompetencyjnym, co powoduje, że dopiero w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi stanowić będzie podstawę prawną działań rady gminy. Właściwość rady gminy w powiązaniu z art. 15 i 26 Ustawy o samorządzie gminnym, stanowią o charterze kolegialności tego organu, opierającym się na stanowieniu i kontroli. Rada nie może podejmować działań o charakterze wykonawczym, które na mocy wspomnianego wyżej art. 26 u.s.g. posiada wójt (burmistrz, prezydent). Podjęcie działań wykonawczych przez radę gminy stanowiłoby naruszenie konstytucyjnego podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucja RP). Trzeba wyraźnie podkreślić, że rada nie może stanowić aktów prawa miejscowego oraz podejmować działań o charakterze proceduralnym, które nie zostały ujęte w art. 18 u.s.g. .

Wynagrodzenie wójta

W zakresie ustalania wynagrodzenia wójta kompetencje rady gminy są znacząco ograniczone. Znaczące ograniczenie rady gminy w tym zakresie spowodowane jest rozwiązaniami prawnymi umieszczonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, w którym znalazły się regulacje dotyczące min.:

1)      wykazu stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów,

2)       minimalnych wymagań kwalifikacyjnych niezbędnych do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach,

3)      warunków i sposobu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego,

4)      maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego,

5)       warunków i sposobu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, w tym minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach,

6)       warunków przyznawania i wypłacania dodatku za wieloletnią pracę,

7)      warunków ustalania prawa do nagrody jubileuszowej i jej wypłacania,

8)      warunków ustalania prawa do jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy i jej wypłacania.

 

Z powyższego wynika, że rada gminy posiada co prawda kompetencje do ustalenia wysokości wynagrodzenie wójta, lecz w ograniczonym zakresie, i może „najwyżej” ustalić wysokość tych zarobków na najniższym poziomie, oczywiście określonym w wspomnianym rozporządzeniu. W praktyce wysokość wynagrodzenia z reguły ustalana jest na początku kadencji, jednak na tym gruncie powstaje poważna kontrowersja, w przypadku gdy rada postanowi obniżyć wynagrodzenie wójta. Oczywiście jest to możliwe, wówczas gdy sam wójt wyrazi na to zgodę. W przeciwnym wypadku gdy wójt nie wyrazi zgody, przyjmuje się zgodnie z judykaturą (NSA z 24 września 1997 r., II SA 941/97), że w stosunku pracy wójta („z wyboru” art. 2 KP), nie mają zastosowania przepisy Kodeku pracy dotyczące wypowiedzenia warunków pracy i płacy (art. 42 i 43 KP), jednak art. 18 ust. 2 pkt 2 zd. 1 u.s.g. nie uchyla zasad art. 11 KP (Nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika). Przy czym wykładnia art. 11 KP, zgodnie z orzecznictwem SN, znajduje zastosowanie jedynie w fazie nawiązywania stosunku pracy, natomiast zmiana warunków pracy i płacy w czasie trwania zatrudnienia może nastąpić z wykorzystaniem instrumentów prawnych właściwych rodzajowi stosunku pracy. Tym samym umieszczona regulacja prawna dotycząca ustalania wynagrodzenia wójta w Ustawie o samorządzie gminnym, stanowi jednostronne władcze oświadczenie woli organu stanowiącego gminy, działającego za pracodawcę.

 

Zakres przedmiotowy

 

Charakterystycznym elementem składkowym zakresu przedmiotowego art. 18 Ustawy o samorządzie gminnym, jest możliwość stanowienia rady gminy o kierunkach działania wójta. W doktrynie prawa administracyjnego wyraźnie rozróżniono działania wójta w zakresie zadań własnych gminy i zadań zleconych. Stanowienie o kierunkach działań wójta dokonywane jest w drodze uchwał podejmowanych przez radę gminy. W poprzednim stanie prawnym, w stosunku do spraw dotyczących uchwalenia przez radę gminy wytycznych dla wójta, odnoszących się do sposobu załatwiania przez niego indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze wydania decyzji administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, „iż uwzględniając okoliczność, że rada gminy jest uprawniona z mocy ogólnej kompetencji do prowadzenia spraw gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi podmiotami organizacyjnymi, nie można wyłączyć dopuszczalności ustalania przez nią wytycznych zobowiązujących wójta do stosowania dodatkowych warunków przy załatwianiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych” (wyrok NSA z 8 grudnia 1992 r., SA/Wr 1314/92). Poprzednio wójt szereg zadań zleconych realizował jako organ administracyjny o własnych kompetencjach, natomiast w obecnym stanie prawnym wójt jest organem wykonawczym oraz organem administracyjnym gminy. Tym samym sentencja art. 18 u.s.g. znajduje swe zastosowanie zarówno do wójta jako organu wykonawczego, jak i do wójta jako organu administracji wydającego rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Określenie kierunków działania wójta przebierać będą charakter priorytetowy, określająca zbiory zadań, ich hierarchię i kierunki działań. Z pewnością, spore kontrowersje może budzić kwestia, czy rada gminy, uchwalając wytyczne dla wójta, może nakazać załatwienie przez wójta konkretnych, określonych indywidualnie spraw. Możliwości takiej nie należy wykluczać, przy określeniu (projektowaniu) kierunków działań, możliwym jest określenie konkretnych działań, ale jako integralnej części pewnej kategorii zadań, przy założeniu, że uchwała rady gminy będzie nadal posiadała charakter określający cele i priorytety. Jak obecnie przyjmuje się za orzecznictwem sądowym, wytyczne nie mogą dotyczyć załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej załatwianych w drodze decyzji administracyjnych przez wójta, gdyż było by to sprzeczne z wykładnią Kodeksu postępowania administracyjnego prowadząc do rozstrzygnięć podejmowanych bez udziału strony (…).

(c.d.n.)

Konrad Szczelina

Zdjęcie: elipinki.pl

2 komentarzy do “Kompetencje rady gminy (cz.1)

  1. Brawo Panie Konradzie,dziękuję.Taka edukacja jest bardzo potrzebna społeczeństwu,bo mamy małą
    wiedzę,młodzi też niech się zainteresują .

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>